[摘要] 国务院总理温家宝也曾指出，推进集体土地征收制度改革，关键在于保障农民的土地财产权，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。应该看到，中国经济发展水平有了很大提高，不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化、城镇化成本，有必要也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。
近些年来，随着城市化进程加快和房地产业迅猛发展，地方政府大量征收集体土地用于商业性开发，相对于土地增值总量而言，失地农民得到的补偿偏低，农民利益受损。
对这一问题，中央政府也愈加重视。28日的国务院常务会议讨论并通过了《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》，该草案对农村集体土地征收补偿制度作了修改。而在党的十八大报告中，亦明确提出要改革征地制度，提高农民在土地增值中的分配比例。
在去年年底召开的中央农村工作会议上，国务院总理温家宝也曾指出，推进集体土地征收制度改革，关键在于保障农民的土地财产权，分配好土地非农化和城镇化产生的增值。应该看到，中国经济发展水平有了很大提高，不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化、城镇化成本，有必要也有条件大幅度提高农民在土地增值中的分配比例。
农业部农村经济研究中心研究员廖洪乐长期关注研究农村土地制度，其在《中国农村土地制度六十年——回顾与展望》一书中对新中国成立以来的征地制度演变及土地增值分配问题做过系统分析与研究。近日，《财经日报》记者就土地增值分配问题专访了廖洪乐研究员。
财经日报:先请谈谈什么叫土地的增值?为什么会产生这个?目前这个规模有多大?
廖洪乐:通俗一点讲，土地增值就是改变土地现有用途或者增加开发强度而新增的纯。比如，由原来的农业用地改为工业用地，由工业用地改为商业用地以及增加建筑容积等，都会产生土地增值。在我国，一般而言，土地出让总价款在减去了地上附着物补偿费、青苗补偿费、拆迁补偿费、土地开发费和相关业务费等五项费用后，剩余金额就是土地增值，它包括支付给农民的土地补偿费、安置补助费和社会保障费用，也包括政府收取的各类税费和获得的出让金纯。
在我国，土地增值主要有五个来源，即集体农业用地及未利用土地转为集体建设用地、集体农业用地及未利用土地转为国有建设用地、集体建设用地转为国有建设用地、集体建设用地深度开发、国有建设用地深度开发等。由于我国正处于工业化和城市化快速发展时期，再加上城市与农村土地分属于国家和农民集体，以及国家垄断建设用地一级市场，因此，集体土地征收（即集体土地转为国有建设用地）过程中产生的土地增值总量。
产生土地增值，主要有两个原因：一是土地用途改变，即土地被用作生产效率更高的用途；二是基础设施改善，导致地价上涨。
关于当前土地增值规模究竟有多大，政府并没有公布权威数据。不过，土地出让金收入和纯数据可提供一个大致范围，土地增值规模介于二者之间。根据统计数据和相关部门公布数据推算，1998~2011年，土地出让金收入累计达12.5万亿元，年均8928亿元；出让金纯累计达4.6万亿元，年均3285亿元。年份的2010年，土地出让金收入接近3万亿元，出让金纯超过1万亿元。
日报:现在土地增值的分配格局是怎样的情况?中央为什么多次提出要转变现有的格局？
廖洪乐:总体上，目前土地增值分配中政府占有份额偏高，作为土地使用权所有者的集体和农民占有份额偏低。根据本人2008年的一项研究，以土地出让为例，1995年每公顷土地出让金纯为66.1万元，其中政府获得47.2万元，集体和农民获得18.9万元，政府与集体和农民的土地增值分配比为2.5∶1。到了2005年，这个比例扩大到了9.7∶1。
集体和农民土地增值分配比例不断降低，直接原因在于征地补偿标准提高幅度远跟不上地(社区网论坛商铺)价上涨幅度。比如，1995~2005年间，土地出让价格平均上涨了3.6倍，而征地补偿标准只提高了0.5倍。如果与政府商业用地出让收入相比，集体和农民在土地增值分配中的比例会更低。根据本人2007年对东部地区某县级市的调查，政府征收农民水田、集体建设用地和未利用土地用于商业开发时，政府与集体和农民的土地增值分配比分别为48∶1、98∶1和196∶1。
不过，也有部分经济发达地区（在的比例不高），集体经济组织用自己的土地搞工商业开发，土地增值主要由集体和农民占有，国家在增值分配中的比例偏低。
最近几年来，城市建设用地价格迅猛上涨，而征地补偿标准却没有做出相应调整，致使集体和农民在土地增值分配中处于更加不利的地位。
中央政府之所以要多次强调转变现有土地增值分配格局，也正是基于集体和农民利益受损严重的现实。事实上，农民为改变土地增值分配中的不利地位，做出了艰难抗争。最近十年来，此类事件不断增加，土地增值分配不合理是一个主要原因。
日报:要想转变目前的土地增值分配格局容易吗?会遭遇什么样的阻力?
廖洪乐:应当说，土地增值分配中集体和农民利益受损的状况早该改变了，但事实却是残酷的。一方面，农民不断抗争，另一方面，农民在土地增值分配中的比重却呈现下降趋势。之所以出现这种状况，根本原因在于既得利益集团不想做出改变，城市利益集团、地方政府甚至相关主管部门，出于自身利益或部门权力考虑，都不愿意做出改变，甚至还有意阻碍改革。
日报:未来土地增值的分配应由谁来主导?还是地方政府吗?这个过程中如何保护农民的权益?
廖洪乐:关于未来土地增值分配由谁主导的问题，有两种模式可供选择。种模式，仍然采用目前政府主导模式。政府垄断城市建设用地市场，农民集体土地转为城市建设用地仍然须先征收为国有。与此同时，政府提高补偿标准。
第二种模式，由市场来主导。政府允许农村集体土地进入城市建设用地一级市场，集体和农民获得土地出让金或租金，政府以向集体和农民收取相关税收的方式参与土地增值分配。
应当说，第二种模式更有利于解决区域经济发展不平衡问题，更有利于缩小城乡差距。如果仍然采用由政府主导统一制定补偿标准，很难适应我国地区经济发展不平衡特点。补偿标准定高了，比较符合经济发达地区，经济不发达地区可能承受不起；补偿标准定低了，经济不发达地区可以承受，经济发达地区农民却不愿意。统一补偿标准，征地成本相差不大，不利于经济发达地区产业资本向不发达地区转移，不利于缩小地区差距。
如果由市场来主导，那就好办多了。经济发达地区地价高，集体和农民多；经济不发达地区地价低，集体和农民也低。由于经济不发达地区地价低，投资成本也低，发达地区的产业就会向不发达地区转移。
因此，由市场来定地价，对缩小地区差异有好处。此外，允许集体建设用地直接进入一级市场，将大大提高集体和农民在土地增值分配中的比例，对于缩小城乡差距也有好处。
因此，第二种模式更符合社会主义市场经济体制的要求，也更符合城乡一体化要求。
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